政府應當成為改革創新的表率

——訪中央編譯局副局長俞可平

　　提 要

　　中華民族的復興是我們這幾代人的中國夢。中華民族的偉大復興是什么？就是我們的中華民族有世界上最發達的物質文明、政治文明、精神文明和生態文明。物質文明、精神文明和生態文明很重要，但政治文明同樣重要。沒有高度發達的民主和法治，中華民族就不可能有偉大的復興。

　　政府創新，就是公共權力部門為增進公共利益而進行的創造性改革。政府創新不是一般的改革，而是為了增進公共利益進行的創造性改革。沒有創造性，不是為了公共利益的那些政府改革，不屬于政府創新的范疇。政府創新不僅直接關系到行政效率和執政能力，也從根本上關系到經濟發展、政治民主和社會穩定，因此為各國政府所重視，是一種世界性的潮流。

　　作為橫掃數千年封建專制的啟蒙利器，民主與科學化身為德先生和賽先生，在一百年前被中國先鋒知識分子從西方請來，曾經那樣地所向披靡，為鐵屋中的民眾吶喊而振聾發聵，給黑暗的舊世界撕開一線縫隙，從此開啟了中國現代化轉型的艱難歷程。

　　一百年后，一位北京學者再次急切地告訴國人《民主是個好東西》，這篇本來只講常識的文章又一次成為海外輿論的關注點，作為中央編譯局的一名學者，俞可平也因此越過一般理論工作者領域而走進公眾的視野，成為中國最耀眼的政治學者之一。

　　近日，許多深圳大學學子攜帶俞可平的《民主是個好東西》等著作，在他作完“官本主義”學術講座后，蜂擁而上請他簽名指導。俞可平邊走邊與學生就“官本主義”未盡話題作一一回答。深圳大學當代中國政治研究所所長黃衛平告訴記者，這個話題是俞可平最近研究的一個題目，盡管這個問題有些尖銳，但他還是答應給學生來講講，很多觀點都是以前沒有提及過的。

　　這次俞可平是應邀參加深圳大學當代中國政治研究所主辦的“地方政府創新與中國政治發展”學術研討會，他就政府創新等熱點問題作了發言，而額外的學術講座也給學生們帶來另外一種新鮮的學術享受。在研討會期間，俞可平接受了本報記者的專訪。

　　A

　　民主與法治猶如一個硬幣的兩面，互為一體，密不可分。我們要在已有政治存量的基礎上，找到不斷進行增量改革的空間，這就必須鼓勵政府創新

　　深圳特區報：在現代政治理論中，爭議最大而又無法繞過的概念，大概就是“民主”。近代以后，民主已經從一種少數政體變成多數政體。在當代世界，幾乎所有國家都聲稱自己是民主國家。但是盡管如此，對民主的爭論依然成為熱點話題，作為研究民主理論最有影響力的學者，您最近幾年對此有什么新的研究發現？

　　俞可平：對民主問題有爭論是再正常不過了，從總體上說，對民主問題的嚴肅討論有助于澄清在民主問題上的一些錯誤認識。例如，有人說，我們要先法治然后再要民主，這種觀點將民主與法治硬生生割裂開來。其實，民主與法治猶如一個硬幣的兩面，互為一體，密不可分。從根本上說，法治是民主的基本要素之一，離開法治當然沒有民主。但民主還有其他要素，例如競爭性選舉、公眾參與、政治透明、對話協商、權力制約、權利保護等。又如，有人說我們要自由而不要民主，這其實就像說我們要自由貿易而不要市場經濟一樣而不得要領。

　　當然也有極少數蠻不講理的人，他們出于各種原因而痛恨民主，喜歡專制。其實，從我第一篇講民主的文章開始，我就反復強調，民主是個好東西，不是說民主什么都好。民主絕不是十全十美的，它有許多內在的不足。但是，在人類迄今發明和踐行的所有政治制度中，民主是弊端最少的一種。也就是說，相對而言，民主是人類迄今最好的政治制度。世界各國的民主既有共同的要素，又有每個國家的特殊性。實現民主，必須具備相應的現實條件。這些都是常識。

　　實現中華民族的偉大復興，建設一個富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化強國，這是我們幾代人的中國夢。中華民族的偉大復興是什么？就是中華民族有世界上最發達的物質文明、政治文明、精神文明和生態文明。物質文明、精神文明和生態文明很重要，但政治文明同樣重要。沒有高度發達的民主和法治，中華民族就不可能有偉大的復興。

　　我們之所以要把人民民主當作國家發展的根本目標，是因為民主不是空洞的說教，它通過一系列的制度和機制保障公民的自由平等權利，維護社會的公平正義，確保國家的長治久安。

　　我們要在已經取得的政治民主的成就和經驗的基礎上，即在已有政治存量的基礎上，找到不斷進行增量改革的空間，鼓勵政府創新。也就是通過增量改革來逐漸推進中國的民主治理，擴大人民群眾的政治權益。因此，我把它稱為“增量民主”。

　　深圳特區報：許多人認為，您提出的“增量民主”，是一條在中國現實條件下以最小的代價最大限度地推進民主政治的有效途徑。那么如何在已有的基礎上推進增量民主？

　　俞可平：所謂“增量民主”就是在不損害人民群眾原有政治利益的前提下，最大限度地增加新的政治權益。說到合理路徑，我們主張優先發展黨內民主和基層民主，以此帶動社會民主和高層民主。黨內民主意味著民主從權力核心向外延的擴展，基層民主意味著民主從下層向高層的演進。

　　從方式上來說，增量民主強調“點”和“面”的同時突破，強調“以點帶面”的制度創新，試圖通過政府創新所新增的政治利益，來確保改革過程中的“帕累托最優”，實現公共利益的最大化。

　　中央提出了建設“創新型政府”的目標，這是我國政治體制改革的一個重要發展。政府創新不是一般的改革，而是為了增進公共利益而進行的創造性改革

　　深圳特區報：在這個增量民主的推進和制度創新中，您一直強調政府創新的作用，有人說，政府創新首先是一種改革，那么政府在其中到底要扮演什么樣的角色？

　　俞可平：治理和善治的理念對于21世紀的民主政治具有特別重要的意義。人類的政治理想正在逐漸從傳統的“善政”轉為現在的“善治”。善治將是人類在21世紀最重要的政治合法性來源。從長遠看，“增量民主”的最終目的就是為了實現“善治”的理想。從政治學意義上說，治理指的是公共權威為實現公共利益而進行的管理活動和管理過程。治理與統治既有相通之處，也有實質性的區別。兩者的實質性區別之一在于，統治的主體只能是政府權力機關，而治理的主體可以是政府組織，也可以是非政府的其他組織，或政府與民間的聯合組織。統治的著眼點是政府自身，而治理的著眼點則是整個社會。善治是公共利益最大化的管理過程，是政治生活中的理想狀態。善治的本質特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是兩者的最佳狀態。

　　因此，政府要改變以往大包大攬的做法，要鼓勵政府創新。而創新首先是一種改革，包括行政管理體制、行政機構和行政程序的改革，它是政治體制改革的重要內容。

　　中央提出了建設“創新型政府”的目標，這是我國政治體制改革的一個重要發展。政府創新，就是公共權力部門為增進公共利益進行的創造性改革。政府創新不是一般的改革，而是為了增進公共利益進行的創造性改革。沒有創造性，不是為了公共利益而進行的那些所謂的“政府改革”，不屬于政府創新的范疇。政府創新不僅直接關系到行政效率和執政能力，也從根本上關系到經濟發展、政治民主和社會穩定。政府創新屬于政治改革的范疇，事關價值理性；但政府創新的直接目標是改善國家的治理，更是一種工具理性。無論在哪一種社會政治體制下，每一個國家的政府都希望有更高的行政效率，更好的公共服務，更多的民眾支持。因此，政府創新為各國政府所重視，是一種世界性的潮流。

　　深圳特區報：一般而言，任何改革創新都會面臨許多意想不到的困難，您說政府創新不是一般的改革，這是為什么，它與一般的改革相比有什么不同？

　　俞可平：這與政府在公共生活中所扮演的舉足輕重的角色有關，政府是法律規則的主要制定者，是社會前進的火車頭。鑒于國家及其政府在社會政治過程和公共治理中依然具有核心的地位，所以政府創新自然具有極端重要性。

　　政府創新的主體是公共權力部門，創新的最終目的也是為了改善公共服務，增進公共利益，因此它具有公共性。與其他改革不一樣的是，政府創新的受惠者，主要不是政府公共部門自身，而是廣大的人民群眾。由于政府代表社會掌握政治權力，因而，政府創新的結果通常對社會有著廣泛而深刻的影響。政府創新也是政治體制改革的重要內容，它直接涉及權力關系和利益關系，十分敏感，風險性也比其他創新行為更大。

　　政府創新的根本目的，是為了推動民主法治，改善公共服務，提高行政效率。因此，一個創新型的政府，不僅應當是民主的、法治的和文明的政府，而且應當是變革的、進取的和高效的政府。

　　C

　　政府創新的動力來源于現實的需要，任何國家要順應人類政治進步的歷史潮流，就必然要根據時代的要求對其政府體制進行改革與創新

　　深圳特區報：改革創新需要動力，尤其是對自身的改革和創新更是如此，那么政府改革創新的動力來自哪里？

　　俞可平：誰都知道現在改革到了一個新階段，進入了深水區，需要突破。突破肯定需要更大的動力，沒有動力，突破便不可能發生。改革創新的動力是多方面的，利益的驅動、經濟的發展、危機的推動、環境的壓力、民眾的需求，還有國際的變局，這些都是動力。除此以外，還有要對我們的民族、國家、老百姓有信心。自信來自于使命感，我們民族的近代先賢以及我們黨初創時期的優秀分子，都是舍生取義的，他們身上有一種使命感，一種要為國家民族奮斗、敢于承擔責任的使命感。

　　改革有主動和被動之分，在經濟全球化、政治民主化、文化多樣化的今天，我們要有世界的眼光，要有主動的精神。

　　從根本上說，政府創新的動力來源于現實的需要，首先，經濟體制的變化直接地要求政府管理體制的變革。例如，與計劃經濟相適應的必然是“全能政府”和管制政府；而與市場經濟相適應的只能是有限政府和服務政府。其次，政府創新是社會政治發展的邏輯要求。從長遠看，政治發展有其自身的規律，民主化、法治化和分權化便是一種普遍的規律。任何國家要順應人類政治進步的歷史潮流，就必然要根據時代的政治要求對其政府體制進行改革與創新。第三，隨著物質生活水平的提高和民主政治的進步，公民的權利意識和參與意識日益覺醒，對政府公共管理的要求也日益提高，政府只有通過不斷的體制改革和行政改革，才能逐步滿足公民的政治愿望，增進公民的政治利益。最后，在現今的全球化和信息化時代，外部的國際環境也日益成為政府創新的強大動力源。

　　深圳特區報：由于現行機制等原因，一項新的改革舉措出臺，往往是先從中央的布置和動員開始，隨后地方政府才開始實施，地方政府主動創新的動力不足，那么，如何加大地方政府的創新動力？

　　俞可平：這種情況確實存在，地方政府在創新方面的確存在明顯的動力不足。有人認為，多數政府創新的直接推動力來源于上級部門和領導，地方政府創新動力不足。

　　要解決這個問題，需從以下方面著手。首先，各個地方政府要轉變思想，要有戰略眼光。其實，創新也是一種生產力，可幫助地方發展經濟，提高政府的執政能力，有助于社會和諧。第二，目前官方的GDP績效考核體系需要改革，需加入政府創新的內容，這樣才能在體制方面鼓勵地方政府有足夠的創新動力。要建設一個創新型國家和創新型社會，關鍵在于建設一個創新型政府。第三，政府、公眾、學界和媒體應給地方政府的創新以足夠的包容心理，要善于鼓勵各地的創新行為，而不要一味地挑毛病。任何創新都會有風險，也都會有代價，地方政府創新也不例外。其實，地方政府創新的動力不足，也不是絕對的，比如廣東，特別是深圳等地，在這方面就做得比較好，有許多先進的案例。

　　此外，政府創新必須注重實際，不能搞政績工程，切忌搞“政治秀”。政府創新如果也搞成形象工程，那就不是簡單的勞民傷財，而會嚴重影響政府的公信力。因此，政府的創新必須腳踏實地，少說多做，重在實際效果，重在落到實處，重在人民群眾的滿意。還要善于總結各級政府的改革創新經驗，及時將成熟的改革創新政策上升為法規制度，從制度上解決政府創新的動力問題，用制度的形式得到肯定和推廣。

　　學人

　　俞可平，浙江諸暨人，1959年出生。

　　著名學者，現任中共中央編譯局副局長、中央編譯局全球治理研究中心主任、北京大學中國政府創新研究中心主任、清華大學凱風政治發展研究所所長。

　　代表著作：已出版中英文專著編著30多種，其中包括《敬畏民意》、《民主與陀螺》、《民主是個好東西》、《增量民主與善治》、《權利政治與公益政治》、《市場經濟與公民社會：中國與俄羅斯》、《全球化：全球治理》、《中國公民社會的制度環境》、《社群主義》、《中國地方政府創新案例研究報告》以及《政治學教程》等。